【深度】汽车反垄断－欧盟怎么做？

文/《汽车商业评论》驻欧洲高级记者朱均 在中国汽车销售井喷前的2002年，就是上一轮马年的5月31日，欧盟委员会在促进欧盟市场一体化，保证商品，服务，资本及人员能在各欧盟成员国自由流动的核心价值推动下，发布欧盟关于机动车领域反纵向垄断的条例，顺应时代发展潮流，为欧盟的汽车新车及零配件销售量身打造了有利于消费者权益保护的促进汽车行业良性竞争的法律框架。 具体来说，新条例对之前还不清晰的四个汽车行业重要命题给出了明确的指引： 1.同品牌经销商之间的竞争 2.跨国销售产生的问题 3.售后服务领域的竞争 4.如何增强经销商在厂家关系中的地位 汽车行业作为欧盟的支柱产业之一，重要性毋庸置疑；机动车销售及维修领域对欧盟的消费者来说，也有着十分重要的意义。而欧洲汽车市场的多样性，成熟性及复杂性，对监管者来说，更是一个难度很高的挑战。 新法规不只试图解决在欧盟国家中新车销售相关的问题，同时也涵盖机动车维修保养以及零配件供应的问题。在机动车的使用周期中，与售后服务相关的总成本与初始新车购车价格成本基本相同，不容忽视。 在新车销售方面，条例强调以下几点原则： 1、品牌厂商在挑选经销商时，要在选择性或专属性经销网络中二者中选其一，不能混用（《汽车商业评论》注：选择性经销网络指品牌厂商通过设立挑选标准，将合同商品或服务直接或间接的卖给授权经销商。授权经销商不得在选择性销售网络运行区域范围内，将该商品或服务卖给非授权经销商）。 2、促进不同国家中同品牌经销商的竞争。不得禁止选择性网络中的经销商在欧盟其他国家和地区设立销售网点。 3、经销商没有必须同时提供销售和售后业务的义务，可以只做销售，可以将维修服务外包给属于授权维修网络的其他授权维修公司。 4、一家经销商同时可以销售多个品牌，但品牌厂家有权要求不同品牌的机动车要在同一个展厅的不同区域分别展示。 5、经销商可以在其合同授权销售区域销售有不同配置的同一款车，例如右舵驾驶的英国和爱尔兰的消费者可以在左舵驾驶的欧洲大陆经销商那里订购右舵驾驶车辆。 6、支持客户授权代理以及其他购车代理代表客户购车。 7、通过允许多品牌销售，强化经销商授权合同的保护（经销商授权合同最少为5年，品牌厂家如取消授权应至少提前6个月通知；如果授权合同无固定期限，品牌厂家如取消授权应至少提前12个月通知），以及允许经销商将他们的业务出售给同品牌的其他经销商，以加强经销商在品牌厂家关系中的独立性。 在机动车维修及保养方面，条例强调以下几点原则： 1、在不违背欧盟竞争条例的前提下，允许品牌厂商制定标准来挑选授权维修商。 2、在品牌厂商设立挑选授权维修服务商标准后，所有满足该标准的服务运营商都可以加入该品牌厂商的维修服务网络，以促使授权维修服务商之间的充分竞争，保证在有市场机会的地方都有合格的该品牌维修服务商为消费者提供服务。 3、提高授权维修服务商获得机动车制造商提供的零配件以外的竞争配件的能力 4、保护及提高独立非授权维修服务商的竞争能力。目前欧盟大约有50%的机动车维修是由独立非授权维修服务商完成的。条例旨在提高独立非授权维修服务商获得零配件以及相关技术信息的能力，特别是电子设备以及诊断设备的技术更新的能力。另外条例还意在提高独立非授权维修服务商获得相关培训及所有维修工具的能力。通过提高独立非授权维修服务商的技术水平，消费者的道路行使安全将得到更好的保障。 新的法规旨在促进行业良性竞争，并给欧盟消费者带来可见的好处，为新车销售新渠道（例如互联网销售以及多品牌经销店）提供保障。 新法规还试图通过在经销商之间引进更多的竞争，这样消费者可以更便利的跨国购买新车，而机动车拥有者会有更多的机会去选择在哪里维修保养他们的车辆以及使用什么配件。 欧盟关于机动车领域反纵向垄断的条例颁布，很大程度是借鉴了欧盟委员会1998年对大众汽车集团的一项违反欧盟竞争条例的历史性裁决。 接下来就让我们仔细回顾一下这个改变欧盟汽车行业的案例。 1990年代，大众汽车集团已经拥有欧盟机动车市场第一的占有率。大众在欧盟市场的做法与在中国市场一样，通过其挑选并授权的经销网络进行汽车销售。在意大利，大众通过其子公司AutogermaSpA进行销售。 1992年，由于欧盟货币系统内部危机，意大利里拉对德国马克贬值达到39%，相应的国外客户在意大利买车会比德国或奥地利便宜很多。因此有不少客户选择在意大利购车再重新进口回德国。 大众迅速做出反应，惩罚那些将车再出口到德国或奥地利的经销商。1995年接到消费者投诉后，欧盟委员会对大众集团进行调查，并在1998年裁决大众集团违反欧盟竞争条例，并处以1亿零2百万欧盟货币单位ECU的处罚（《汽车商业评论》注：欧元在2001年才开始正式使用，欧盟货币单位ECU是欧元Euro的前身）。 大众集团必须在3个月的时间来支付罚款，以及在2个月的时间来停止上述不合规的做法，以符合委员会的要求。 值得一提的是，在启动调查3年后，一家意大利的大众及奥迪品牌经销商还在拒绝向奥地利客户销售汽车。1995年10月，委员会对大众集团沃尔夫斯堡总部，奥迪集团英戈斯塔特总部，大众与奥迪品牌意大利官方进口总代理Autogerma在维罗纳的总部，以及北意大利的一些大众及奥迪经销商进行了搜查。搜查中获取的文件为大众集团，奥迪集团以及其意大利总代理Autogerma的相关违背欧盟竞争条例提供了清晰的证据。 一些不合规的做法包括： 1、约50家授权经销商受到品牌厂家取消授权的威胁，如果他们有向国外的客户销售汽车的行为。实际上，因为被发现向国外客户销售汽车，12家意大利经销商的授权已经被终止。 2、在厂家指定销售区域外进行销售的授权经销商，毛利及返点奖励被系统化的减少了。 3、厂家对意大利市场的交车数量被调低了。仅1995年一年，奥迪集团就拒绝向其意大利进口总代理Autogerma供应经销商原本订好的大约8000台车。 4、Autogerma存在监管意大利经销商的行为，并对销售给非意大利客户的经销商给以明确的警告。同时Autogerma还检查经销商的国外顾客清单。 5、大众和奥迪公司建议他们的意大利经销商，不要告诉他们的国外客户拒绝销售的真正原因，而要更多的提及不同的配置及跨国保修的难度，来劝退客户不要跨国购买。一定不要让客户知道经销商是接到大众集团的指示才不对国外客户售车的。 6、文件清楚地显示，大众和奥迪充分意识到这些行为的不合法性。例如，在1995年二月，奥迪集团在一份文件中写到，在意大利采取的阻止再进口的措施是“有一定风险的”。大众集团在一些文件中也明确提到，对授权经销商实行“区分毛利”（SpilitMargin）与欧盟关于机动车销售协议的规定相抵触。因为“区分毛利”目的在于“中止跨国自由贸易，而跨国自由贸易是欧盟委员会的目标”，所以“区分毛利”的措施“很可能会导致处罚”。 7、在1995年7月的一份手写备忘录中，大众建议，基于“政治原因“，Autogerma应该对一个“真正的客户授权代理“让步，以避免欧盟“收回集体豁免条例”（BlockExemptionRegulation）。这家客户授权代理在Autogerma十分明显的阻碍其购买新车时，威胁说要向欧盟委员会投诉。 8、奥迪集团则在德国从相关政府部门获得机动车登记资料,并声称其不会用该资料来确认或监管国外授权经销商。实际上，恰恰相反，这正是奥迪获取机动车登记资料的目的所在。随后，大众和奥迪将在德国和奥地利登记的车辆底盘号转给意大利的总代理Autogerma，以便Autogerma来确认那些将车辆销售给德国和奥地利客户的意大利授权经销商。 9、大众和奥迪还要求经销商提供发票和销售合同，否则拒绝开具车辆确认证明。这样大众和奥迪就可以确认车辆的初始地及销售目的地。 为此，欧盟委员会将毫不犹豫地采取必要的措施来惩罚那些不遵守欧盟关于机动车市场竞争相关规定的机动车制造商。虽然机动车制造商在组建他们的经销网络方面有一定的自由空间，但欧盟的规则要求他们保证消费者有不可剥夺的在欧盟范围内的任何地方购买新车的权利。 在欧盟委员会的裁决中，委员会认为作为欧洲最大的机动车制造集团的大众/奥迪集团的行为，对欧盟市场一体化的正常运作已经构成威胁，并触犯了欧盟竞争法规。在设定罚款金额时，委员会充分考量了大众/奥迪集团触犯欧盟竞争法规的时间长度，（违规的做法已经有超过10年的时间）以及大众集团利用其与意大利授权经销商关系中的优势经济地位来系统化的实行限制销售措施的事实。 另外，委员会认为，大众集团在接到委员会的通知后，并没有及时采取措施来中止违规行为，这让其违规行为显得更加恶劣。 巨额罚款金额表明，欧盟委员会不会容忍类似的违规行为，对其他制造商分割市场的行为也一定会坚决采取同样的惩罚措施。 委员会的裁决要求大众/奥迪公司在与意大利经销商的合同中，取消限制或禁止向意大利以外的欧盟成员国的最终客户，客户授权代理以及授权经销商出售新车的相关条款。 欧盟委员会强调指出，基于本裁决，消费者应在类似的被侵权情况下第一时间向本国的竞争管理机构以及国内法院投诉或提起诉讼。而这些竞争管理机构和法院将依据欧盟委员会的竞争法规来衡量并作出相关裁决。 《汽车商业评论》认为，宏观与微观，政治与经济，从来都不是割裂的，一定有其内在的联系。宏观层面的改革，需要微观层面的突破支撑。政治层面的反腐，也会带来对政府监管水平以及企业管理质量和效率的新要求。 不难理解，在当前反腐的高压态势下，经济领域可能存在的监管者与被监管者之间的利益输送必将萎缩甚至消亡，政府监管部门的角色也必将更为坚决和独立，这也许正是2014年7月汽车行业的反垄断风暴的大背景。 有了改进监管的意愿，我们也衷心希望，政府反垄断相关监管部门能够进一步提升自我的监管能力，在改革向利益分配的深水区推进的背景下，能更公平公正公开的回应当今及未来中国经济发展的重大挑战，制定出符合中国国情，并符合国际发展趋势的有生命力的法律法规，赢得国内民众的信任及国际社会的赞誉。 让我们对反垄断的三架马车，发改委，工商行政总局，以及商务部的下一步行动，拭目以待。 附文：欧盟考察记 《汽车商业评论》记者贾可 2009年11月1日，北京大雪，初雪时间之早，可谓百年不遇。 第二天，一行十余人的中国汽车流通协会代表团启程前往英国伦敦。他们此行的目的是在国内《汽车品牌销售管理实施办法》修改前夕，考察欧盟相关法律法规的实施情况及立法精神。对于中国汽车界来说，这种角度的考察可谓是破天荒头一次。 中国汽车流通协会常务副会长兼秘书长沈进军率领的代表团在伦敦、欧盟总部比利时首都布鲁塞尔、德国斯图加特，马不停蹄地同当地的汽车制造商协会、经销商协会、汽车经销商集团、保时捷公司以及奔驰公司的相关高层会面，倾听他们对欧洲汽车经销商法规的介绍。 作为具体负责《汽车品牌销售管理实施办法》修改的政府部门人士，国家工商总局市场规范司陆万里、商务部市场体系建设司吴东来，是此次中国汽车流通协会代表团的重要成员。他们亲临体验对于未来的新办法出台具有重要意义。 北京京宝行的黄坤、中国进口汽车贸易公司的胡丝羽、北京嘉华控股的丁宁、李岩石、新华信的林雷、帅车网的吴瑜章、郑伟、易车网的李斌以及北京轩锐动力文化传媒旗下《汽车商业评论》杂志的贾可等一批国内经销商以及相关产业资讯机构负责人随团参加了这次访问。英国ADP公司负责了全程联络工作。 代表团在英国期间，首先听取了英国政府商业创业与技能部门的商业关系负责人西蒙?卡特、英国汽车及零部件厂商协会国际部负责人赖斯·帕菲特、英国汽车零售业协会商业拓展部部长路易斯·华丽思（LouiseWallis）的情况介绍。 其后，拜访了英国著名的汽车经销商集团Marshall和经销商Eden公司，从经销商的角度了解欧盟的相关汽车经销法规。 欧盟汽车制造商协会法律事务总监马克·格莱温（MarcGreven）和贸易经济事务总监埃里克·博格林在布鲁塞尔向代表团介绍了整体的欧洲汽车市场状况以及对明年即将出台的新的欧盟汽车制造商和经销商法规的修改情况。 此后，中国汽车流通协会代表团在斯图加特访问了保时捷公司和奔驰公司。保时捷销售与市场执行副总裁克劳斯·伯宁、亚太区销售负责人柯利斯?撒切尔、奔驰汽车全球商业管理及欧洲大客户销售副总裁安妮特·文克勒（AnnetteWinkler）博士从厂家的角度向代表团表达了他们对于新欧盟汽车经销法规的意见。 “访问加深了大家对欧洲汽车制造商和经销商关系的理解，使我们对《品牌管理办法》提出修改意见，应该说能够起到参考作用。”11月11日，在结束了为期10天的考察后，沈进军对《汽车商业评论》如此表达自己的感受。 限制竞争免责条例 1985年以来，汽车销售一直在欧洲受到BER（BlockExemptionRegulation，意为限制竞争免责条例）的约束。由此，汽车制造商和经销商签署的合同可以突破《欧盟竞争法》中关于反竞争方面的限制，也就是说，汽车销售行业可以不受普通竞争法约束。 《汽车商业评论》了解到，除非一个厂家在欧洲的市场占有率超过30%，否则就不存在垄断的嫌疑。另外，只要厂家不规定经销商的零售价，这个《欧盟竞争法》就不会来找厂家的麻烦。 BER条例制定的法律依据在于上位法《欧盟竞争法》第81条第三款的规定，即：如果对限制竞争免责的好处大于有限竞争的负面效应，那么这样限制竞争的合同能够得到法律的支持。汽车业能够得到BER条例照耀，实在是因为这个产业事关社会和经济大局，对人民的日常生活有重大影响，对安全、赋税和环境好坏亦有重要作用。 如今的《限制竞争免责条例》（BER），旨在根据汽车业的特点，谋求制造商与经销商之间的平衡关系，但是欧盟的汽车制造商最初则是从这个条例中获得了限制竞争的特权，长期以来，他们能够影响经销商并且对经销商具有极强的控制能力。 根据1995年颁布的BER条例（编号为1475/1995/EC），汽车制造商有权委任经销商，如果认为经销商违反专营权的协议的条款也有权终止他们的合约。尽管可以利用仲裁程序，但失去经营权这一潜在威胁还是使汽车生产商在和经销商的斗争中占据主动。 制造商的权力包括，可以在一个地区限制经销商的数量，限制经销商销售其他品牌，划定经销商可以销售车辆的区域，给经销商的售后服务和零部件维修设立规定和要求，规定经销商可以把车卖给哪些人，并且不许他们把车转售出去。 在很长一段时间内，欧洲的经销商都在制造商掌控之下，他们和厂家的品牌专营合约都是短期，一般为两年。 汽车制造商对这个管理模式比较欣赏，他们可以利用规定来精选销售网络，并以作为市场手段来抵抗竞争对手。但这种脱离自由市场的管理并未带来很好的效果。由于欧洲市场新车销售不断下降，饱受压力的制造商和经销商之间关系很难缓解。 2002年5月，欧盟修改了BER条例，当年10月实施，有效期至2010年。英国政府商业创业与技能部门的商业关系负责人西蒙?卡特告诉《汽车商业评论》，这个新条例是根据当时欧洲市场经销商处于劣势地位的情况而制定，某种程度上是以往对汽车制造商放纵的一种收缩，以便为汽车经销商发展提供更多的自由，吸引新的经销商加入这个行列，并且允许他们在更多地方开店。 当然，并不仅仅是为了经销商的权益，2002年版BER条例，它的立法精神还在于保护消费者，各项规定能够保证让消费者想在什么地方买车就在什么地方买车，同时授权经销商有义务为其品牌的消费者提供质保服务，而不管车是从欧洲何处所购买。 2002年的BER 编号为1400/2002/EC的2002年版BER条例规定，在欧盟卖车，市场份额超过1%的汽车制造商必须要在分销渠道上作出选择，要么实行独家经销（ExclusiveDistribution）模式要么选择经销（SelectiveDistribution）模式。 独家经销模式下，经销商只能在一个地区销售，但是可以转售给其他第三方销售。也就是说，拿到分销权后，经销商有自己独占的销售区域，但是他还有权把车再次分销到任何其他经销商。比如你是某个汽车品牌在比利时的一个经销商，有法国的二手车经销商想销售这个品牌的汽车，它就可以从你那里进货，然后把这些车销售到法国去。 选择经销模式下，经销商可以在不同地区销售，但不能转售。也就是说，厂家根据自己的标准到市场上选择经销商；在这种情况下，经销商就没有销售区域概念，可以销售到欧洲任何地方。但是只有这些被选择的经销商可以将汽车销售给终端用户。 除了铃木汽车，几乎所有厂家都选择后一种分销方法，因为厂家亲手选择了自己的经销商，他了解自己的经销商。欧盟汽车制造商协会秘书长助理、法律事务总监马克?格莱温对《汽车商业评论》说：“在经销模式选择上，尽管这是双方的合同，但是厂家的话语权还是大些。” 2002年版BER条例给经销商提供了许多的自由。经销商可以同时销售多个品牌，无论是摆在一个店里，还是摆在不同店里，汽车制造商都不能提出任何反对意见，它能做的，只是要求经销商在店里不同位置摆放不同品牌。经销商可以考虑是增加一个新品牌，还是替换一个旧品牌，他们可以自由组合手里的品牌，只要厂商愿意提供代理权。《汽车商业评论》了解到，在英国，大概有30%的经销商在同一屋檐下实施多品牌销售。 2002年版BER条例还对经销汽车的授权合同年限作了规定。制造商的经销授权给予经销商两种选择：一种是5年期，合同到期前6个月协商是否续约；一种是2年期，厂家解除合同必须永远提前两年通知，也就是说从厂家提出解除合同之日起，2年后才可以收回经销权。 在欧盟，除了宝马和标致的经销商，所有的其他品牌汽车经销商都选择第二种授权合同签署方法。而且无论哪种授权模式，授权经销商在其他地方设二级销售网点，不用厂家批准。 如果取消对经销商的授权合同，厂家一定要有充足反对理由，如销量不达标，客服不达标。一旦收到厂家中止通知，经销商可找仲裁机构仲裁。当然，经销商有欺骗行为或者倒闭，厂家可以立即取消经销授权。 英国汽车零售业协会商业拓展部部长路易斯?华丽思说，2002年版BER条例给予经销商向同品牌经销商出售经销授权的权利，不想继续经营的经销商如此可以销售其经销商品牌价值获利。 在这个条例限制下，汽车修理不再和汽车销售捆绑在一起，制造商不能要求他们的经销商一定要有修理店。消费者可以选择去经销商那里还是去独立修理店修车，因为他得到的服务质量是一致的。 汽车制造商还被要求提供全套的技术信息、工具、设备以及培训给非自己授权的独立的汽车修理店，如果独立的汽车修理店提出这样的要求。 同时，汽车制造商不能要求得到认证的各类修理店必须从自己这里购买配件，修理店可以在市场上寻找到符合厂家产品标准的原始配件供应商，并单独购买。厂家不可以拒绝保修那些使用了非厂家原配件的汽车，除非厂家能够证明这个保修的项目是因为装了非OEM配件而受到损害。 微妙的轮回 2010年6月1日起，2002年版本的BER条例将被修改后重新实施。有效期将到2020年的最新BER是对上次条例大幅提高经销商权利做法的一种后退，由此在一定程度上再次照顾了厂家的利益。 这种修改的背景源于提升欧洲汽车工业竞争力的需求。 2005年1月13日，欧盟委员会工业和企业部与欧洲汽车工业协会召开会议，当时的欧盟委员会副主席费尔霍伊根（GünterVerheugen）表示将给欧洲汽车制造商松绑。此前，新上任的欧盟委员会主席巴罗佐已经宣称，要让欧洲经济像美国经济那样富有活力和增长性。费尔霍伊根提出简化一些约束汽车产业发展的条例，他说，对于那些约束汽车产业发展的规定，他将“毫不犹豫地砍掉”。 此次会议后，一个由欧盟各成员国政府代表、汽车产业相关人士、消费者组织、工会和非政府组织组成的工作小组成立，他们于2005年年底前提交了一份“21世纪欧洲汽车业竞争力提高方案”（CompetitiveAutomotiveRegulatorySystemforthe21stCentury，简称CARS21）。 2009年9月22日，欧盟委员会对于BER条例修改的各种讨论结束，明年将实施的新条例对于经销商作了有利于厂家的两个方面的限制：其一，大多数经销商只允许销售一个品牌或者一个厂家的多个品牌。这是新条例最重要的变化，它意味着未来厂家可以要求经销商只销售自己品牌的产品；其二，厂家也有权要求经销商需要提供售后服务，以往厂家不能提出这种要求。 欧盟汽车制造商协会法律事务总监马克?格莱温认为，除了上述重要变化外，将要实行的法规同现有的法规基本一致。 实际上，汽车制造商还想挑战BER条例中关于维修方面的条款。2002年版本的BER条例命令厂家开放售后市场，使售后市场能拿到厂家的技术资料、零件、技术信息，授权及非授权的维修商都可以有这种权利。许多生产厂家正在游说政府部门取消这一政策，但是法律制定方认为这将损害消费者利益，因为此举是为消费者提供更有竞争性的服务。 戴姆勒汽车公司对此感到一点点失望，奔驰汽车全球商业管理及欧洲大客户销售副总裁安妮特?文克勒博士希望新的BER条例能够限制向独立修理商提供技术信息。理由是这样三条：为了产品的可靠性和顾客的安全；避免与反盗窃条款冲突；保护知识产权。 她同时还希望新条例能够禁止经销商向非授权销售商批发。理由还是三条：授权经销商能够保证顾客得到最好的高质量的销售和售后服务；限制随意选取汽车商品和免费享用公共货物的行为；确保同一经销网络下的消费者得到同等待遇。 《汽车商业评论》了解到，全欧洲有75000个经销点，维修点95000个，在新的《限制竞争免责条例》下，在经济危机还未解除的大环境下，他们将往何处发展？英国著名的汽车经销商集团Marshall公司商业发展总监克里斯托弗?华金肖（ChristopherWalkinshaw）的话能给我们更多启示。 他说：“上一次BER的改变给我们经销商更大的空间，将要实行的新政策是保持厂家和经销商利益的均衡。但是无论如何，成功的业务约定需要厂家的支持。” 注：以上文章源自《汽车商业评论》，转载请注明原始出处